ПРЕДЛОЖЕНИЯ
промышленного предпринимательского сообщества к позиции Российской Федерации на 21-й Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата

Глобальное изменение климата и предпринимаемые мировым сообществом меры по его смягчению за счет регулирования выбросов парниковых газов (ПГ) сказываются на положении российских компаний, создают для них дополнительные риски и возможности. К сожалению, это обстоятельство не всегда в полной мере учитывается при определении позиции Российской Федерации на международных переговорах по климатической повестке, в том числе на Конференциях сторон (КС) Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Так случилось, например, на КС-18 в Дохе в 2012 г., когда отказ Российской Федерации от принятия количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов ПГ во втором периоде Киотского протокола (2013-2020 гг.) лишил российские компании доступа к экономическим механизмам Киотского протокола, а вместе с ним и возможности зарабатывать на продаже достигнутых в ходе реализации проектов сокращений выбросов ПГ на международных углеродных рынках. Это решение было тем более странным, что уже в следующем, 2013 году указом Президента РФ была установлена внутренняя количественная цель по ограничению и сокращению выбросов ПГ в России на период до 2020 г. на уровне 75% от выбросов ПГ 1990 г. Непонятно, что помешало определить эту цель на год раньше в рамках Киотского протокола. И бизнес, и государство в целом от этого только выиграли бы.

Предстоящая 21-я Конференция сторон РКИК, которая состоится в Париже в ноябре-декабре 2015 года, имеет особое значение. Главным пунктом Повестки дня Конференции является принятие нового международного соглашения по вопросам изменения климата, которое придет на смену Киотскому протоколу и будет действовать с 2021 года. В отличие от Киотского протокола, в новом соглашении обязательства по ограничению и сокращению выбросов ПГ, в той или иной форме, возьмут на себя все страны, как промышленно развитые, так и развивающиеся. Более того, ожидается, что новое соглашение не просто зафиксирует соответствующие количественные обязательства стран на очередной период, а создаст необходимые международно-правовые рамки и стимулы для последовательного пересмотра и ужесточения этих обязательств. Указанной цели будут служить механизмы отчетности и контроля за выбросами ПГ, финансирования мер по сокращению выбросов ПГ и адаптации к изменениям климата, а также механизмы передачи технологий.

Формируемый в рамках нового соглашения международный режим сотрудничества в сфере изменения климата может потенциально привести к кардинальным изменениям на мировых товарных и финансовых рынках, в международном разделении труда, создать относительные конкурентные преимущества для тех товаров и компаний-производителей, которые характеризуются низкой интенсивностью выбросов ПГ, и, наоборот, серьезные экономические и административные барьеры для тех компаний и товаров, которые этим свойством не обладают. В частности, это может затронуть экспорт отдельных российских товаров, приток капитала в Россию и, как следствие, существенно повлиять на темпы и перспективы экономического роста.

С учетом этого позиция Российской Федерации на предстоящей КС-21 в Париже должна быть максимально выверенной и взвешенной. Она должна, где это практически возможно, усиливать положительные и смягчать возможные отрицательные последствия принимаемых решений для различных видов бизнеса, различных секторов и в целом для экономики России исходя из трезвой, объективной оценки их устойчивости и уязвимости по отношению к изменению климата и к тем аспектам международной климатической политики, которые являются предметом нового соглашения.

На наш взгляд, подходы и предложения к формированию позиции Российской Федерации по новому климатическому соглашению, которые были озвучены до сих пор, не вполне отвечают этим требованиям. Они носят общий характер и не дают внятного представления о позиции России по принципиальным вопросам.

Например, в программном докладе Росгидромета на круглом столе «Эволюция международной климатической политики: риски и возможности для России», который состоялся в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации 25.09.2015, обозначены следующие основные элементы позиции России:

• глобальное участие стран в новом климатическом соглашении, особые условия для развивающихся стран и стран с переходной экономикой;

• адекватная современным реалиям интерпретация принципа общей, но дифференцированной ответственности;

• определение климатических целей и национальной «корзины» климатических мер исходя из приоритетов социально-экономического развития и на основе имеющихся возможностей (в том числе наличия природных ресурсов и потенциала развития низкоуглеродной экономики);

• обеспечение условий для широкого распространения в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой технологий снижения выбросов ПГ.

Все эти элементы, безусловно, важны, но для эффективной защиты интересов России нужно сформулировать позицию более определенно (конкретно). За основу можно взять формулировки, предложенные в рабочих материалах Аналитического центра к тому же круглому столу, хотя и они требуют дальнейшего уточнения (1).

Собственные намерения Российской Федерации по ограничению и сокращению выбросов ПГ на период до 2030 г., официально направленные в Секретариат РКИК, также вызывают вопросы и нуждаются в уточнении. В документе заявлено намерение России ограничить выбросы ПГ к 2030 г. уровнем 70-75% от объема выбросов 1990 г. при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов. Между тем, по данным Кадастра ПГ России за 2012 г. (2), антропогенные выбросы ПГ в России с учетом земле- и лесопользования составляют 49,7% от выбросов 1990 г. Соответственно, заявленная цель по ограничению выбросов ПГ на деле допускает возможность их увеличения к 2030 г. на 40-50% от достигнутого текущего уровня (3). Это – довольно комфортная позиция, однако, на наш взгляд, она противоречит общей направленности переговоров, целям нового климатического соглашения и месту, отводимому в нем промышленно развитым странам.

Мало того, в документе не указано, как образом, за счет каких мер планируется добиться ограничения и сокращения выбросов ПГ и достижения заявленной цели. Сказано только, что «будут разработаны и приняты законодательные и нормативные акты», без уточнения, что эти акты будут предусматривать.

Все это ослабляет переговорную позицию России, снижает ее вес и влияние, не позволяет критиковать другие страны, вносить жесткие предложения (требования), тем более настаивать на них. Наоборот, Россия сама становится объектом критики со стороны других стран, НПО и СМИ (4). Россию сегодня обвиняют чуть ли не в противодействии усилиям ведущих мировых держав и в целом международного сообщества в их борьбе с глобальным изменением климата. На этом фоне значительно возрастают риски усиления давления на ключевые отрасли российского экспорта – производство нефти и газа, трубопроводный транспорт, химию, черную и цветную металлургию – под предлогом их «климатической неэффективности».

Между тем, по нашему мнению, главную угрозу экологической целостности нового климатического соглашения представляет не Россия, а США, Китай и некоторые другие страны, отказывающиеся принимать на себя серьезные обязательства и реально снижать выбросы ПГ. Так, заявленные Китаем цели по ограничению и сокращению выбросов ПГ скорее свидетельствует о его намерении еще достаточно длительное время делать ставку на собственное угольное топливо и на экстенсивное развитие базовых отраслей за счет вовлечения в оборот дешевых местных ресурсов и вытеснения конкурентов, что создает угрозу мировым товарным рынкам.

С учетом изложенного промышленное предпринимательское сообщество России вносит на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации следующие предложения по формированию позиции Российской Федерации на 21-й Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата:

1. Пересмотреть представленный в Секретариат РКИК документ о предполагаемом вкладе России в снижение глобальных выбросов ПГ. В новой редакции следует уточнить, что заявленное ограничение 70-75% от уровня 1990 г. относится только к выбросам ПГ без учета поглощений в процессе земле- и лесопользования (5). Предлагается также заявить, что после 2030 г. выбросы ПГ в России расти не будут, а будут только сокращаться и что Россия предпримет все необходимые разумные меры и действия для снижения выбросов ПГ к 2050 г. не менее чем на 50% от уровня 1990 г. Цели по увеличению абсорбции ПГ в процессе земле- и лесопользования следует указать отдельной строкой, как это сделано, например, в заявке Бразилии и Китая (6).

2. Дополнительно включить в заявку о предполагаемом вкладе России в снижение глобальных выбросов ПГ информацию о целях по декарбонизации экономики за счет энергосбережения, повышения энергоэффективности, использования альтернативных, неископаемых видов топлива и источников энергии, поддержки соответствующих инвестиций и инноваций, развития международного сотрудничества в технологической сфере, включая планируемое показатели сокращения выбросов ПГ в основных секторах. Помимо прочего, это помогло бы российским компаниям в их конкурентной борьбе за деньги потребителей, кредиторов и инвесторов на мировых товарных и финансовых рынках. Следовало бы также специально остановиться на прорывных направлениях низкоуглеродного развития. Например, на предполагаемом лидерстве России в развитии биоэнергетики, в том числе в производстве «зеленого газа» (биометана) из отходов сельского хозяйства, других отходов производства и потребления, как это, например, сделала в своем заявочном документе Бразилия.

3. Провести на полях конференции в Париже специальное мероприятие (side event) с презентацией и разъяснением позиции России, включая ее предполагаемый вклад в снижение глобальных выбросов ПГ, пригласив к участию в мероприятии представителей российского бизнеса и ведущих российских экспертов. В преддверии конференции и по ее окончании следует также развернуть широкомасштабную кампанию в российских и зарубежных СМИ с целью разъяснения позиции России по борьбе с изменением климата, включая роль и значение бореальных лесов.

4. Основной задачей российской делегации на 21-й международной Конференции сторон РКИК считать максимально возможное ужесточение обязательств по ограничению и сокращению выбросов ПГ Китая и других стран, наращивающих производство промышленной продукции без учета экологических и климатических последствий. Этой безоглядной промышленной экспансии необходимо противопоставить ответственный подход к обеспечению экономического роста и наращиванию производства продукции на основе использования низкоэмиссионных технологий и ресурсов, в том числе в рамках развития международной торговли «зелеными товарами».

5. Проработать вопрос о возможной координации в глобальном масштабе мер по регулированию выбросов ПГ, в том числе с использованием экономических инструментов – квот и/или налогов (платежей за выбросы). Необходимо добиваться единства подходов к регулированию выбросов ПГ и выравнивания цен на выбросы ПГ во избежание создания необоснованных преференций производителям в одних странах за счет других.

6. Предусмотреть возможность использования (зачета) поглощений выбросов ПГ за счет реализации мер в области земле- и лесопользования для компенсации выбросов ПГ как на национальном, так и на корпоративном уровне. В частности, следует поставить вопрос о возможном приобретении заинтересованными странами поглощений выбросов ПГ в российских лесах для компенсации выбросов ПГ в этих странах.

7. Проработать вопрос об участии России в финансировании мер по сокращению выбросов ПГ и адаптации к изменению климата в развивающихся странах в целях обеспечения преимущественного доступа российских компаний и российской продукции на рынки этих стран. Следует обеспечить благоприятные условия для участия российских банков и иных финансовых институтов в «зеленом» финансировании как на территории Российской Федерации, так и за рубежом. Такая финансовая поддержка позволит, с одной стороны, открыть новые, еще не освоенные рынки для российских компаний, обеспечит им преимущества при вхождении на эти рынки, а с другой стороны, облегчит доступ российских компаний к инвестиционным ресурсам и новым технологиям для развития и модернизации производства на низкоуглеродной основе.

8. 8. Обеспечить максимально широкое участие представителей России в органах управления, формируемых в рамках нового соглашениями, предусмотреть целевые взносы на содержание этих органов, мягко программируя их деятельность.

9. Начать широкий диалог с основными странами-эмитентами ПГ по проблемам глобального изменения климата, а также мерам по смягчению климатических изменений и адаптации к ним на двусторонней основе. В частности, в развитие предложений Президента РФ В.В.Путина по климатической проблематике, изложенных в выступлении на 70-й сессии Генеральной ассамблеи ООН, следует активизировать сотрудничество с Бразилией, Индонезией и Гайаной по продвижению инициатив в области сохранения лесов как важной составляющей обеспечения реализации решений Парижской конференции.

Примечания:

1. В рабочих материалах Аналитического центра позиция России сформулирована следующим образом:

   • Россия признает наличие общей для всех стран климатической цели по ограничению роста температуры, но считает, что страны должны сами определять свои обязательства (вклады) исходя из национальных возможностей (принцип «снизу вверх»);

   • соглашение должно включать минимальный набор ключевых элементов, определяющих его конфигурацию и отражающих его «философию», дальнейшая детализация этих элементов должна осуществляться в рабочем порядке решениями Конференции сторон;

   • соглашение должно носить юридически обязательный характер и фиксировать предполагаемые вклады как развитых, так и развивающихся стран в снижение выбросов ПГ (хотя действия развитых и развивающихся стран могут быть различны);

   • в качестве основного механизма финансовой поддержки усилий развивающихся стран по снижению выбросов ПГ рассматриваются экономические механизмы РКИК ООН, основанные на рыночных инструментах торговли и проектного финансирования, позволяющих значительно сократить и рационально перераспределить издержки, связанные с достижением заявленных целей сокращения выбросов ПГ.

2. Верифицированных данных о выбросах ПГ в России за последующие годы еще нет.

3. Согласно предварительным (неверифицированным) данным, представленным в Секретариат РКИК, выбросы ПГ в России в 2013 г. с учетом поглощений в процессе земле- и лесопользования составили 56,8%. Если исходить из этой цифры, заявленная на 2030 г. цель по сокращению выбросов ПГ допускает возможность их роста на 25-30%.

4. Неправительственная организации Climate Action Tracker, занимающаяся оценкой заявленных странами вкладов в сокращение выбросов ПГ относительно их требуемого глобального сокращения для удержания роста средней температуры на планете в пределах 2^оС, назвала представленный Россией план неадекватным и поставила Россию в соответствующем рейтинге не только ниже США, ЕС, Норвегии, Швейцарии, но даже ниже Китая и Казахстана. См. http://climateactiontracker.org/assets/publications/briefing_papers/CAT_EmissionsGap_Briefing_Sep2015.pdf

5. На наш взгляд, данная цель вполне достижима и безопасна. Согласно предварительным данным, совокупные выбросы ПГ в России в 2013 г. составляли 71% от уровня 1990 г.

6. Бразилия предполагает к 2030 г. провести работы по облесению и лесовосстановлению на площади 12 млн. га; Китай заявил о своем намерении к 2030 г. обеспечить прирост запаса древесины на корню на 4,5 млрд. м³.