Доклад Исполнительного директора НП "ЮНЕПКОМ" Усова В.Г.
на VIII Международный экологически форум «Природа без границ»,
г. Владивосток, 23-24 октября 2014 г.

БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА, БИЗНЕСА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА КАК ВАЖНЕЙШАЯ ОСНОВА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

В Соглашении с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) указано, что Российский национальный комитет содействия Программе ООН по окружающей среде является организацией многосторонней поддержки и каналом связи и взаимодействия ЮНЕП с гражданским обществом, в том числе с деловыми кругами Российской Федерации по вопросам окружающей среды и устойчивого развития.

Хочу ещё раз напомнить уважаемой аудитории, что такое устойчивое развитие, как это было сформулировано в Решении Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Устойчивое развитие - это развитие общества, которое позволяет удовлетворять потребности нынешних поколений, не нанося при этом ущерба возможностям, оставляемым в наследство будущим поколениям. Он включает в себя три взаимосвязанных и подпирающих друг друга основы - экономическое развитие, социальное развитие и охрану окружающей среды. И эти три основы не могут быть эффективными, если они рассматриваются как конкурирующие программы.

Все затронутые выше вопросы не решаются изолированно один от другого. Невозможно говорить о глобальном устойчивом развитии, если в каком-то самом незначительном случае сохраняется социально-экономическая и экологическая нестабильность, ибо она может стать причиной глобальных катастроф.

В настоящее время в обществе неоднократно высказываются неудовлетворённости по поводу состояния дел в сфере охраны окружающей среды. Особенно это касается представителей российской промышленности, которая в последние годы испытывает постоянно увеличивающийся фискальный пресс со стороны государства, что в определённой степени начинает сдерживать модернизацию промышленных предприятий.

Анализ системы управления охраной окружающей среды в Российской Федерации, проведённый РАН в 2011-2013 гг. совместно с НП «ЮНЕПКОМ», Российским союзом промышленников и предпринимателей показал, что действующая система природоохранного регулирования, лишь частично отражённая в законодательстве об охране окружающей среды, исторически образовывалась путём складывания норм и правил различных сфер деятельности (здравоохранения, использования и охраны природных ресурсов и т.д.), а также постоянного включения новых норм (обращения с отходами производства и потребления и т.д.) в существующие схемы управления, их многократных корректировок, дополнений и изменений.

Не комплексность и не обоснованность используемых в этой сфере норм и правил, а также их изменение в сторону, как правило, ужесточения, некорректность определения ключевых понятий и процедур, нарушение границ применимости методов и методик регулирования привели формированию множества абсурдных ситуаций в правоприменении. В итоге система управления охраной окружающей среды характеризуется как:

• не обеспечивающая достижения благоприятного качества окружающей среды;
• не встроенная в процессы стратегического планирования социально-экономического развития территорий и отраслей;
• игнорирующая баланс экономических, экологических и социальных интересов при выработке и принятии решений, оказывающих влияние на качество окружающей среды;
• осуществляющая неконтролируемое и неограниченное ведомственное нормотворчество, затрудняющее прямое исполнение законодательных требований и приводящее к противоречивым ситуациям (абсурдам) в правоприменении;
• не обеспечивающая выполнение в полной мере экологических обязательств РФ по заключённым международным договорам;
• не готовая к гармонизации с международным законодательством.

Руководством страны ставятся цели по гармонизации норм российского и международного законодательств в сфере охраны окружающей среды, которая особенно актуальна в связи с вступлением России в ВТО, расширяющимся обязательствам России по международным договорам в природоохранной сфере.

Для достижения этих целей необходимо выработать механизмы по обеспечению баланса социальных, экономических и экологических интересов общества. При этом ключевым фактором является эффективное промышленное производство и одновременно сохранение благоприятного качества окружающей среды. Для этого следует сосредоточить усилия на решении двух следующих задач:

• трансформировать действующую систему регулирования природоохранной деятельности (в основном субъектов хозяйственной деятельности) в систему управления качеством окружающей среды;
• сформировать систему механизмов и инструментов предотвращения и урегулирования экологического ущерба, наносимого жизни и здоровью физического лица, недвижимости и личной собственности, в т.ч. будущим поколениям.

Однако первым шагом в достижении поставленных целей является необходимость устранения накопившихся пробелов и противоречий в действующей системе регулирования и, главным образом в природоохранном законодательстве, приводящих к конфликтным (абсурдным) ситуациям в правоприменении.

Например, поскольку в Российской Федерации все реки являются рыбохозяйственными, сточные воды промышленных предприятий должны очищаться до уровня выше качества питьевой воды. Это – абсурд. Два вида хозяйственной деятельности (рыбохозяйственная и промышленная) угнетают друг друга из-за неадекватно установленных норм, чего не должно быть.

Или другой пример. При расчёте нормативов допустимого сброса сточных вод используется значение самого жёсткого норматива, к которому относится предельно допустимая концентрация рыбохозяйственная (без какого-либо обоснования такой нормы). В результате стоимость достижения установленного норматива в 4 раз превысила стоимость модернизации основного производства. Разработанные по неизвестным методикам величины ПДК приобрели статус нормы, напрямую влияющей на экономику производства и инвестиционную привлекательность российской промышленности.

Устранение каждого абсурда должно проводиться в «сквозном» формате – от федерального закона до ведомственной методики. Устранение абсурдов позволит снизить административные барьеры, вернуть регулирование в правовое поле, создаст платформу для последующего развития законодательства и разработки экологического кодекса.

Общественные экологические правоотношения, формировавшиеся дли-тельное время на основе публично-правового регулирования, уже не в должной мере учитывают современные гражданско-правовые формы взаимоотношений сторон, участвующих в принятии и реализации экономических решений, оказывающих воздействие на окружающую среду. Интересы и возможности каждой группы различны, зачастую противоположны, не выявленные интересы сторон становятся причинами многих экологических конфликтов на территориях.

Вторым шагом является внедрение гражданско-правовых институтов в природоохранную сферу, таких как, совместная выработка взаимоприемлемых решений на условиях, не противоречащих законам и направленных на сохранение благоприятного качества среды обитания, сохранение и создание новых рабочих мест, развитие производств и инфраструктуры и т.д.

Третьим шагом является развитие институтов ответственности государственных органов исполнительной власти и должностных лиц, осуществляющих регулирование в природоохранной сфере, за благоприятное качество среды обитания, включая внедрение системы экологических показателей эффективности госрегулирования. Такими показателями могут стать сокращённые единицы выбросов, сбросов, размещаемых отходов, размеры площадей восстановленных нарушенных земель, ликвидации прошлого экологического ущерба и т.д.

Развитие институтов ответственности государственных органов за каче-ство среды обитания на конкретной территории потребует передачи части полномочий с федерального уровня на региональный, особенно таких как, установление нормативов качества окружающей среды и возможной антропогенной нагрузки, выдачи разрешительной документации по объектам регионального подчинения и участия в принятии решений о выдачи разрешительной документации по объектам федерального подчинения и объектам, оказывающим трансграничное воздействие и др.

Мы понимаем, что такая точка зрения может сильно не соответствовать позиции МПР РФ. Это связано прежде всего с тем, что министерство в своих докладах, как правило, дает анализ состояния окружающей среды, а не анализ системы управления, функционирование которой привело к данному состоянию.

Но согласитесь, что сделать непредвзятый анализ и выйти на объективную оценку эффективности работы системы управления, когда сам являешься частью этой системы, сложно или вообще невозможно.

Если мы собираемся улучшать и совершенствовать масштабную систему управления, то в первую очередь нам необходимо максимально точно зафиксировать исходные свойства системы управления. Важнее всего понять, в чем кроются причины ее неэффективного функционирования.

Поэтому ЮНЕПКОМ поддерживает предложение о подготовке и представлении Президенту России государственного доклада об эффективности действующей системы управления в сфере охраны окружающей среды.

Материалы Государственного доклада должны послужить исходной базой для разработки проектов Стратегии экологической безопасности и плана её реализации. Такой доклад, в силу перечисленных выше факторов, должен быть межведомственным, поэтому к его подготовке следует привлечь Минэкономразвития России, Минприроды России, Минпромторг России, Минфин России, Российскую академию наук с участием Российского союза промышленников и предпринимателей и иных бизнес-объединений, независимых экспертов и общественных организаций.

Очень важно, на наш взгляд, какой орган станет ответственным за подготовку доклада. Нельзя головным исполнителем делать министерства, ибо доклад потеряет в объективности и утратит комплексность. Целесообразнее это поручить Межведомственной комиссии по экологической безопасности при Совете безопасности Российской Федерации.

Поскольку подобный документ касается всех граждан России, то предлагаем делать его как «открытый Государственный доклад».

Одним из важнейших условий достижения баланса экологических интересов государства, бизнеса и гражданского общества является более активное привлечение именно гражданского общества через его общественные объединения.

Поэтому ЮНЕПКОМ с большим удовлетворением отмечает шаги Администрации Приморского края по активизации роли общественных объединений в решении экологических проблем региона. Это и создание Общественного экспертного совета по экологической безопасности, сохранению окружающей среды и воспроизводству биологических ресурсов при Губернаторе Приморского края и привлечение Общественной палаты Приморья к природоохранным проблемам.

Но очень важно следить, чтобы общественные советы и общественные палаты не стали площадкой для протаскивания интересов недобросовестного, с экологической точки зрения, бизнеса.

Не хочу быть голословным и приведу пример.

Общественный совет по экологической безопасности при Губернаторе Приморского края направил обращение в Законодательное собрание Приморского края по поводу строительства портового угольного терминала в бухте Суходол с предложением о недопустимости угольной пыли как на самом терминале, так и в его окрестностях. ЗАКС Приморского края направило в Госдуму законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам охраны атмосферного воздуха», где включались требования в области охраны атмосферного воздуха в морских портах.

Очень печально, что данный законопроект был отклонён, но ещё печальнее тот факт, как использовалось так называемое общественное мнение при отклонении этого законопроекта.

Эта общественная позиция была сформулирована в Заключении Общественной палаты Российской Федерации по поводу данного законопроекта, где было отмечено, что Общественная палата Российской Федерации считает его принятие не актуальным.

Заключение готовилось в Комиссии по развитию реального сектора экономики Общественной палаты Российской Федерации, обсуждение проводилось кулуарно (без привлечения всех экспертов). На мой вопрос к ответственному секретарю Комиссии - учитывалась ли позиция Общественной палаты Приморья по этому вопросу, было сказано, что они её не запрашивали.

Но самый интересный факт, что Председателем Комиссии является Президент НКО «Фонд социально-экономической поддержки регионов «СУЭК-РЕГИОНАМ», а ответственным секретарём – Советник Генерального директора СУЭК. Для справки: СУЭК – ОАО «Сибирская угольная энергетическая компания» - один из мировых лидеров добычи угля. Комментарии, как говорится, излишни.

Нас не может не волновать то, как небрежно и, часто, недобросовестно манипулирует позицией гражданского общества ОАО «Газпром» по вопросам строительства своих объектов в Приморье.

В то же время радуют положительные шаги НК «Роснефть» и ГК «Росатом» по взаимодействию с научным сообществом и экологическими организациями при реализации проектов на Дальнем Востоке и в других регионах России.

В настоящее время при поддержке НК «Роснефть» ЮНЕПКОМ разрабатывает проект по защите крупных морских животных при добыче нефти на платформах Арктического шельфа и по дистанционному мониторингу нефтяных загрязнений с целью их предотвращения, по защите здоровья производственного персонала и населения окружающих территорий в неблагоприятной среде обитания.

Не зря руководство экологического блока НК «Роснефть» сегодня среди участников Форума и готово ответить на животрепещущие вопросы приморцев.

Основной костяк Общественного совета Росатома и взаимодействующего с ним Неправительственного экологического фонда им. В.И. Вернадского, также на Форуме и готовы к открытому разговору.

Нас очень обнадёжило предложение Губернатора Приморья

В.В. Миклушевского на заседании Госсовета разработать меры сокращения вывоза за рубеж прямо из районов лова рыбных и нерыбных гидробионтов дальневосточных морей, чтобы стимулировать переработку этой продукции на наших береговых предприятиях.

Мы уже не раз информировали о том, что на базе научных исследований институтов ДВО РАН, ДВФУ, ТИНРО разработаны биологически активные препараты, положенные в основу специализированных продуктов питания и препаратов, применяемых для профилактики целого ряда серьёзных заболеваний и недопущения патологий, вызываемых гипоксией и неблагоприятными условиями обитания, и основная часть этих БАВов производится из отходов переработки морских гидробионтов на пищевые цели. Надеемся, что наконец-то у нас будет сырьё, которое бесконтрольно уходит за рубеж.

Учитывая, что многие из этих БАВов способны заменить импортные препараты, с которыми возникают проблемы, это очень актуально.

Осознавая, что эффективность экологической политики Российской Федерации зависит от достижения баланса интересов государства, бизнеса и гражданского общества, т.е. обеспечения баланса экономических, экологических и социальных интересов граждан России, и понимая, что достижение такого баланса не возможно без постоянного прямого диалога всех участников социально-экономико-экологических отношений, ЮНЕПКОМ создал Межрегиональный координационный совет по экологии и рациональному природопользованию (МКСЭРП ЮНЕПКОМа), как площадку обеспечения такого диалога, для учёта позиций, интересов, экспертных заключений и претензий всех сторон, которых затрагивает реализация крупных проектов со значительным потенциальным воздействием на окружающую среду, а также учёта обязательств России по международным конвенциям в области окружающей среды.

Организация такого совета как структурного подразделения ЮНЕПКОМа исходит из того, что в соответствии с Уставом ЮНЕПКОМа и Соглашением с ЮНЕП Некоммерческое партнёрство «Российский национальный комитет содействия Программе ООН по окружающей среде» является организацией многосторонней поддержки и каналом связи и взаимодействия ЮНЕП, в рамках которой сотрудничают все подразделения системы ООН, с гражданским обществом, в том числе с научными и деловыми кругами Российской Федерации, имеется легитимная основа для привлечения в состав Совета практически всех участников экономико-экологических отношений.

Совет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также международными конвенциями в сфере окружающей среды, участницей которых является Российская Федерация.

Главной целью деятельности Совета ставится задача по координации усилий, направленных на:

• нахождение консенсусных решений проблемных вопросов, связанных с охраной и рациональным использованием природных ресурсов;
• формированием предложений для органов власти и ведущих промышленных компаний для учёта при проектировании и реализации крупных природопользующих проектов, учитывающих интересы всех затрагиваемых этими проектами сторон и не наносящих ущерба интересам других природопользователей;
• выдача рекомендаций по учёту природных опасностей и рисков, позволяющих избегать техногенных экологических катастроф, возникающих вследствие их игнорирования и недооценки.

Поскольку основные задачи ЮНЕПКОМА сосредоточены сегодня прежде всего на Дальнем Востоке, мы заканчиваем формирование Дальневосточного отделения этого совета, который любезно согласился возглавить академик П.Я Бакланов.

В числе первых проектов, который мы предложили к реализации под эгидой этого совета – это создание карты экологических угроз Дальнего Востока, в основу которого нужно положить перечень экологических угроз Приморского края, который готовится под руководством академика Ю.Н. Журавлева.

Думаю, что этот проект может дать старт для федерального проекта – Карта экологических угроз России, который мы предложим к реализации совместно с РГО, и академик П.Я. Бакланов, как Вице-президент РГО поддержит наше предложение.

В июне этого года мне посчастливилось стать участником Первой Всемирной ассамблеи ООН по окружающей среде в Найроби (Кения). Должен сказать, что мне было очень неудобно, когда во время презентации Глобальной карты экологических угроз на месте России было белое пятно и мне нечего было ответить на вопросы коллег из других стран, но мы договорились о сотрудничестве на этой площадке. Более того, они поддержали наше предложение инициировать проект по составлению под эгидой ЮНЕП (ООН) глобальной карты природных опасностей и рисков. С этим предложением мы также обратимся к РГО, а также предложим ему совместный проект по подготовке специального доклада по дальневосточным морям Российской Федерации, учитывая их уникальные природные ресурсы и важное транспортное значение.

Сегодня столько внимания и средств уделяется Арктике, но учитывая ориентацию российской экономики на АТР, Дальневосточный регион заслуживает не меньшего внимания.

Но главное условие успешной реализации всех проектов в области природопользования – это открытый диалог всех заинтересованных сторон с целью нахождения разумного баланса интересов.

Как было сказано в Докладе ООН ГЕО-4: «Окружающая среда – это место, где мы живём; а развитие – это попытки улучшить нашу судьбу в этом месте. Оба эти понятия неразделимы».

Так давайте улучшать нашу общую судьбу вместе.

VIII Международный экологический форум «Природа без границ»